Zaštitnik građana (ombudsman) u pravnom sistemu Republike Srbije: normativni i praktični detalji
Ombudsman in the legal system of the Republic of Serbia: normative and practical details

Author(s): Mario Reljanović
Subject(s): Law, Constitution, Jurisprudence, Constitutional Law, Human Rights and Humanitarian Law, Public Law, Evaluation research
Published by: Fondacija Centar za javno pravo
Keywords: Public law; constitution; Republic of Serbia; ombudsman; mandate; practices; evaluation;
Summary/Abstract: Zadatak ombudsmana je korektivne prirode, u njegovoj nadležnosti nije da bude u konfliktu sa upravom, već da ukazuje na nedostatke u njenom radu. On je istovremeno i garant da se određeni poslovi vlasti obavljaju na način koji je u najboljem interesu građana. Ovo je zaključak koji svakako određuje suštinu postojanja instituta ombudsmana, ali je pitanje da li je u potpunosti prihvaćen u praksi u Republici Srbiji. Nesumnjivo je da je u poslednjih nekoliko godina došlo do afirmacije ovog instituta, naročito kada je reč o Zaštitniku građana. Statistički gledano, postoji stabilan trend uvećanja broja pritužbi koje Zaštitnik građana dobija. Lokalni ombudsmani u istom periodu takođe beleže povećan broj pritužbi. Pitanje je da li je to dovoljno da bi se konstatovalo da je njihovo postojanje poznato najvećem broju građana, kao i da li oni poseduju informacije o tome kako se mogu obratiti ombudsmanima i kakvu vrstu pomoći mogu očekivati. Čini se da je budućnost ombudsmana u Republici Srbiji trasirana trenutnim normativnim i faktičkim stanjem. Ne postoje indicije da će reforma Ustava obuhvatiti i ovaj institut. To zapravo znači da će i dalje postojati institucije ombudsmana na više organizacionih nivoa vlasti. Ovakva koegzistencija nije sama po sebi loša, kao što je već naglašeno. Problem u daljoj praksi će svakako biti već uočeno preplitanje nadležnosti i nejasna slika o tome kada i kako koji ombudsman može reagovati. Stoga je svakako jedna od osnovnih preporuka da se Zakonom o zaštitniku građana ovaj odnos odredi detaljnije, kao i da osim principa saradnje postoji i princip hijerarhije između republičkog i lokalnih ombudsmana, naročito u slučajevima mešovite – podeljene nadležnosti, dok bi se položaj lokalnih ombudsmana morao bliže urediti Zakonom o lokalnoj samoupravi, koji bi morao preciznije definisati neke važne aspekte izbora i rada ovih organa, kako bi njihovo postojanje uopšte imalo smisla na nivou lokalnih zajednica. Trenutno rešenje koje ostavlja značajnu slobodu lokalnim vlastima u pogledu uvođenja, rada, pa i ukidanja lokalnog ombudsmana, mora se prilagoditi realnosti. Sloboda da se rad ombudsmana prilagodi lokalnim uslovima i potrebama, sasvim je racionalna. Potreba da se lokalni ombudsmani uniformno urede, naročito kada je reč o njihovom položaju (samostalnosti i nezavisnosti u radu) u odnosu na lokalne vlasti, takođe je nužna do izvesnog nivoa koji će omogućiti i njihovo prilagođavanje lokalnim okolnostima, ali bez uticaja na osnove njihovog postojanja i rada. Iako ne postoje jedinstveni stavovi o tom pitanju, za sada se ne dovodi u pitanje fakultativnost uvođenja lokalnih ombudsmana i ne bi trebalo očekivati da će se takvo stanje promeniti u bližoj budućnosti. Ono što bi se međutim definitivno moralo normirati jeste pozicija lokalnih ombudsmana nakon promene lokalnih vlasti – kada se jednom lokalna samouprava odredi prema tom pitanju i uvede lokalnog ombudsmana, ne bi smelo biti uobičajeno da se oni ukidaju ili „reformišu“ prema ukusu trenutnih političkih partija na vlasti. Kada je reč o republičkom Zaštitniku građana, postoji više pitanja na koja bi trebalo dati definitivne odgovore. Najvažnija među njima su: da li su potrebni specijalizovani ombudsmani, da li Zaštitnik građana mora/može dobiti dodatne nadležnosti i instrumente za sprovođenje svojih odluka, kao i da li je nezavisnost njegovog rada moguće dodatno obezbediti, imajući u vidu ustavnopravni okvir i način izbora, odnosno delovanja? Specijalizovani ombudsmani nisu predviđeni Ustavom, kao ni zakonskim rešenjima. Postojao je pokušaj da se uvede ombudsman za prava deteta, ali je taj predlog zakona koji je 2012. godine dospeo do skupštinske procedure za usvajanje povučen nakon parlamentarnih izbora koji su te godine održani i više nije aktuelizovan. Pre toga, još u vreme prvih pokušaja sprovođenja reforme sistema odbrane u periodu 2003 – 2007. godine, postojala su nastojanja da se uvede poseban ombudsman za prava pripadnika Vojske Srbije. Ova ideja takođe nikada nije materijalizovana. Ideje o stvaranju posebnih ombudsmana uglavnom nisu bile pozitivno propraćene u stručnoj javnosti. Dok je protivljenje samog Zaštitnika građana bilo očekivano, budući da bi svaka takva promena značila umanjivanje i rasipanje nadležnosti ove institucije, dok su državne vlasti u tome uglavnom videle usložnjavanje administracije i dodatne troškove, kritike daljem cepanju nadležnosti Zaštitnika građana je čini se sasvim opravdano uputiti imajući u vidu da je reč o instituciji koja u praksi već nailazi na mnogo prepreka i veliki otpor političkog establišmenta na vlasti. Svaka dekoncentracija i „rasplinjavanje“ fokusa nadzora nad državnom upravom i poštovanjem prava građana, dodatno bi otežala afirmaciju i čvrsto ustoličenje ove institucije kao neminovnosti na čije postojanje se državna uprava mora prilagoditi. Umesto toga, postojao bi niz parcijalno nadležnih institucija čiji bi pojedinačni značaj bio zanemariv, ili makar veoma lako marginalizovan. Sprovođenje odluka ombudsmana jedno je od centralnih pitanja buduće evolucije ove institucije. Vlada Republike Srbije je svakako organ koji može obezbediti njihovo šire poštovanje i uniformnu primenu propisa u skladu sa odlukama Zaštitnika građana. Ne postoji međutim takva, ili slična inicijativa, da se stane iza odluka ombudsmana i na taj način dodatno pojača njihov autoritet. Ovo je svakako uticalo na broj (ne)izvršenih preporuka Zaštitnika građana. Kako S. Janković primećuje, ombudsman nema ovlašćenje da presuđuje, čak ni da odlučuje. On utvrđuje ili nalazi da je došlo nezakonitog ili sličnog postupanja, odnosno da li su prekršeni principi dobre uprave i prava građana. Otuda Zaštitnik građana ne donosi odluke, već preporuke. One nose izuzetnu pravnu težinu i autoritet institucije. Međutim, ne postoje mehanizmi za njihovo prinudno izvršenje – izvršenje se jednostavno podrazumeva, dok su mehanizmi disciplinske (a potencijalno i prekršajne i krivične) odgovornosti već normirani drugim propisima. „Ako organ uprave ne postupi po preporuci, Zaštitnik građana može o tome da obavesti javnost, Skupštinu i Vladu, a može i da preporuči utvrđivanje odgovornosti funkcionera koji rukovodi organom uprave“. Kao akt političke volje, ali i kao nužnost dalje izgradnje autoriteta institucije obudsmana, valjalo bi razmisliti o tome da se zakonom predvide i dodatni mehanizmi kojima bi se obezbedilo sprovođenje preporuka. Jedan od mogućih bila bi prekršajna odgovornost za izbegavanje, odnosno odbijanje izvršenja, koja je predlagana od strane stručne javnosti još pre donošenja Zakona o Zaštitniku građana ali nije našla svoje mesto u finalnoj verziji teksta. Kada je reč o poboljšanju uslova za nezavisnost delovanja Zaštitnika građana, predlog koji se može okarakterisati kao racionalan jeste da se republički ombudsman bira voljom kvalifikovane većine u Narodnoj skupštini (dvotrećinskom ili čak tročetvrtinskom), koja bi važila kao pravilo i za slučaj smene pre isteka mandata. Na ovaj način se dobija ne samo veći legitimitet izabrane ličnosti, čiji mandat će svakako biti duži od mandata parlamentarne većine koja ga je izabrala, već i teža smenjivost izabranog Zaštitnika građana, čime se osigurava njegova izolovanost iz dnevnopolitičkih pitanja i pokušaji uticaja na njegov rad. U trenutnom položaju, Zaštitnik građana kontroliše državnu upravu čije nezakonito delovanje u praksi često vodi do viših političkih krugova, koji po pravilu pripadaju vladajućoj većini – koja opet pravi pritisak na Zaštitnika građana da svoje zaključke ne iznosi u javnost. Tada se zapravo rad Zaštitnika građana svodi na kvalitet ličnosti koja je izabrana na ovu funkciju i njegovu rešenost da uđe u otvoreni konflikt sa vladajućoj parlamentarnom većinom, koja proizvodi i konflikt sa aktuelnom Vladom. Povećanje nezavisnosti bi takođe moglo biti ostvareno ukidanjem trenutnog ograničenja dva mandata, možda čak i uvođenjem „doživotnog mandata“ ombudsmana. Ovakav potez bi svakako mogao da utiče na razvoj dugoročnih politika koje bi Zaštitnik građana sprovodio, kao i na njegov uticaj na izmenu sistemskih rešenja za koja nađe da nisu u saglasnosti sa Ustavom, zakonom, ili dobrom praksom rada uprave, a za čiju bi realizaciju i implementaciju svakako trebalo daleko više vremena od jednog ili dva petogodišnja mandata.

• Details
• Contents