Izvještaj organizacija civilnog društva (OCD) o provedbi Akcionog plana za provedbu Strategije za reformu sektora pravde (SRSP) u BiH (01.01. – 30.06.2011. godine)
Report of civil society organizations (CSOs) on the implementation of the Action Plan for the implementation of the Justice Sector Reform Strategy (JSRS) in BiH (January 1 - June 30, 2011)

Author(s): Author Not Specified
Subject(s): Law, Constitution, Jurisprudence, Human Rights and Humanitarian Law, Civil Society, Politics and law, Politics and society, Evaluation research, Present Times (2010 - today)
Published by: ADI Asocijacija za demokratske inicijative
Keywords: BiH; judiciary; reform; civil society; justice sector reform strategy; report on Implementation of the action plan; 2011; OCD; VSTV;
Summary/Abstract: U februaru 2010. godine pet partnerskih organizacija civilnog društva potpisale su Memorandum o uspostavi mehanizama za praćenje i ocjenu provođenja Akcionog plana Strategije za reformu sektora pravde u Bosni i Hercegovini (SRSP-a) sa predsjedavajućim Konferencije ministara pravde u BiH i predsjednika Visokog sudskog i tužilačkog vijeća BiH i Pravosudne komisije Distrikta Brčko BiH. Uspostavljeni mehanizam je jedinstven ne samo u BiH, već i u zemljama u okruženju, te se kao takav oslanja na najbolje prakse demokratskih društava zapadne Evrope u pogledu participativnog monitoringa i evaluacije javnih politika od strane organizacija civilnog društva (u daljem tekstu: OCD). Pet organizacija civilnog društva potpisnica Memoranduma koje su se obavezale na provođenje sistematskog praćenja, ocjene i izvještavanja o provedbi reformskih mjera i aktivnosti Akcionog plana Strategije za reformu sektora pravde u BiH, su Asocijacija za demokratske inicijative - ADI, Helsinški komitet za ljudska prava u Bosni i Hercegovini - HK BiH, Udruženje „Vaša prava Bosne i Hercegovine", Biro za ljudska prava Tuzla i Centri civilnih inicijativa - CCI. Oslanjajući se na višegodišnje zagovaračko iskustvo u području demokratizacije i zaštite ljudskih prava, te na poznavanje problematike u sektoru pravde u BiH, ove organizacije su se uključile u proces praćenja, evaluacije i izvještavanja o ovoj važnoj reformskoj politici, kako bi na taj način doprinijele što efikasnijoj uspostavi sistema pravde u BiH, koji je odgovoran prema svim građanima BiH, u potpunosti usklađen sa EU standardima i najboljom praksom, te garantuje vladavinu zakona u našoj zemlji. Uspostavljanje i funkcionisanje nezavisnog mehanizma praćenja, ocjene i izvještavanja o provedbi SRSP za organizacije civilnog društva u proteklih gotovo osamnaest mjeseci predstavlja nedvosmislen pokazatelj pozitivnih promjena i otvaranja institucija u sektoru pravde u BiH prema civilnom društvu. Tom je dodatna potvrda i „Memorandum o razumijevanju za uspostavljanje donatorskog Fonda za provođenje Strategije za reformu sektora pravde u Bosni i Hercegovini“, na koji je, nakon dužeg vremena, Vijeće ministara BiH sredinom prošlog mjeseca dalo saglasnost i uputilo ga Predsjedništvu BiH u daljnju proceduru. Ovim Memorandumom je, između ostalog, predviđeno da se iz sredstava budućeg SRSP Fonda izdvoji cca 30.000,00 EUR na godišnjem novou za OCD, koje su uključene proces praćenja, ocjene i izvještavanja o provedbi SRSP. U proteklih gotovo osamnaest mjeseci, navedenih pet organizacija civilnog društva izradilo je tri tromjesečna, dva polugodišnja i jedan godišnji izvještaj o praćenju i ocjeni provođenja AP SRSP u BiH. Ovaj polugodišnji izvještaj OCD-a predstavlja nezavisnu procjenu provedbe reformskih mjera i aktivnosti Akcionog plana SRSP-a od strane nadležnih institucija za period 1. januara - 30.juni 2011. godine. Svaka se organizacija obavezala za praćenje provedbe SRSP u okviru pojedinog strateškog stuba, što se podudara s prioritetnim područjem djelovanja svake organizacije. Tako ADI prati reformske aktivnosti vezane uz Stub 1 - Pravosuđe; Helsinški komitet za ljudska prava prati Stub 2 - Izvršenje krivičnih sankcija; Udruženje „Vaša prava Bosne i Hercegovine" se fokusira na Stub 3 - Pristup pravdi; Biro za ljudska prava Tuzla prati Stub 4 - Podrška ekonomskom rastu, a CCI analizira mjere utvrđene u okviru Stuba 5 - Dobro rukovođen i koordiniran sektor. Iako je od usvajanja SRSP u BiH implementiran određeni broj planiranih aktivnosti, proces provedbe Akcionog plana Strategije karakteriše niz poteškoća koje se, između ostalog, ogledaju u još uvijek nedovoljnim institucionalnim kapacitetima za planiranje i analizu, još uvijek nedovoljno efikasnom sistemu horizontalne, a naročito vertikalne sektorske koordinacije i saradnje na nivou BiH, entiteta, kantona i Brčko Distrikta BiH, nedovoljnom stepenu posvećenosti, kako samoj implementaciji utvrđenih SRSP aktivnosti, tako i procesu praćenja, procjene i izvještavanja o njezinoj realizaciji. Također, analizirajući izvještaje Tehničkog sekretarijata za praćenje provođenja AP SRSP u BiH, dolazi se do zaključka da ne postoji ujednačen stepen njihove realizacije na nivou BiH, entiteta, kantona i Brčko Distrikta BiH. Ovaj negativni trend je uočljiv i u ovom izvještajnom periodu, zbog čega postoji bojazan će oni nivoi vlasti u BiH čija kontinuirana predanost provedbi AP SRSP mjera i aktivnosti nastavi izostajati, i koji će uslijed toga značajno zaostati u realizaciji reforme, u značajnoj mjeri naruše koherentnost cjelokupnog sistema pravde u BiH. Ovaj izvještajni period karakterišu povećane političke tenzije koje su se neminovno odrazile na sveukupan stepen realizacije aktivnosti u ovom stubu Strategije. Naime, Narodna skupština Republike Srpske je 13.04.2011. godine, na prijedlog predsjednika Republike Srpske, usvojila Odluku o raspisivanju referenduma prema kojoj su se građani ovog entiteta trebali izjasniti o nametnutim zakonima visokog predstavnika, posebno o zakonima o Sudu BiH i Tužilaštvu BiH. Donošenje ove odluke izvazalo je veliko negodovanje političkih zvaničnika u ostatku BiH, prije svega u Federaciji BiH. Ipak, nakon oštrih kritika međunarodne zajednice zbog ove odluke Narodne skupštine RS-a, i intenzivnih diplomatskih aktivnosti, postignut je kompromis u smislu pokretanja strukturalnog dijaloga o pravosuđu u BiH u skladu sa poglavljem 23. Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju BiH sa EU. Nakon ovog dogovora, Narodna skupština RS je stavila van snage svoju odluka o raspisivanju referenduma, što je naknadno rezultiralo organizacijom prvog konsultativnog sastanka u okviru procesa strukturalnog dijaloga između predstavnika državne vlasti, te vlasti oba bh. e ntiteta u BiH sa predstavnicima EU o budućnosti pravosuđa u BiH u procesu EU integracija. Važno je napomenuti da je Evropska komisija, u okviru strukturalnog dijaloga, uručila predstavnicima BiH upitnik na koji se trenutno pripremaju odgovori. Očekuje se da će se nacrt odgovora tj. tehničkih informacija na upit Evropske komisije razmatrati na predstojećoj Ministarskoj konferenciji. Konačni tekst odgovora institucija sektora pravde u BiH na upit Evropske komisije trebao bi biti dostavljen Evropskoj komisiji do kraja avgusta 2011. godine. Međutim, u više navrata zvanično iskazani stav Vlade RS i ministra pravde RS, gdin. Džerarda Selmana, u pogledu (ne)legalnosti i (ne)legitimnosti Vlade Federacije BiH, kao i pokušaji diskvalifikacije učešća federalnog ministra pravde iz vođenja strukturalnog dijaloga o reformi pravosuđa u BiH sa predstavnicima Evropske unije, ni na koji način nisu pomogli nužno potrebnom relaksiranju prilično napete političke situacije u sektoru pravde u BiH u proteklih šest mjeseci. Sveukupno gledano, pokretanje strukturalnog dijaloga također je ukazalo na dijametralno različite stavove između nosilaca vlasti u RS i FBiH o najvećem broju pitanja vezanih za budućnost pravosuđa u BiH, kao npr. pitanje apelacione jurisdikcije Ustavnog suda BiH, pitanje ustavnosti Suda i Tužilaštva BiH, pitanje primjene KZ BiH ili KZ SFRJ u predmetima ratnih zločina, pitanje donošenja zakona na državnom nivou o podjeli državne imovine i zakona o imovinskim pravima državne imovine, pitanje uspostave Vrhovnog suda BiH, da bi na kraju sve kulminiralo povlačenjem podrške Vlade RS u pogledu izgradnje državnog zatvora BiH usljed promijenjenih uslova za njegovu izgradnju, dok je istovremeno Opština Istočna Ilidža povukla svoju odluku o ustupanju zemljišta za izgradnju zatvora i sada potražuje milionska sredstva za ranije besplatno ustupljeno zemljište. Nadalje, iako u tehničkom mandatu, Vijeće ministara BiH je na svojoj 153. sjednici održanoj 14.6.2011. godine, utvrdilo Prijedlog memoranduma o razumijevanju za uspostavljanje donatorskog Fonda za provođenje Strategije za reformu sektora pravde u Bosni i Hercegovini, te je zadužilo Ministarstvo pravde BiH da isti dostavi Predsjedništvu BiH u daljnju procedure ratifikacije, dok je za potpisnika predložen gdin Baria Čolak, ministar pravde BiH. Ovo je nedvojbeno veoma pozitivan iskorak, mada se mora istaći da nije postojao niti jedan opravdani razlog da se ova odluka Vijeća ministara BiH ne donese i mnogo ranije. Međutim, iako je davanjem saglasnosti na Memorandum nepovratno tra siran put ka uspostavi SRSP Fonda, sam čin, nadati se, skorog ratificiranja i potpisivanja Memoranduma ne daje povod za bilo kakvu vrstu “euforije”. Naime, imajući u vidu da su se donatori kroz ovaj Memorandum obavezali primjenjivati procedure Bosne i Hercegovine za upravljanje finansijama i projektnim ciklusom, analiza kapaciteta i vještina kadrova u institucijama sektora pravde u oblasti upravljanja javnim finansijama i projektnim ciklusom, s djelimičnim izuzetkom Ministarstva pravde BiH i VSTV BiH, ostavlja sumnju da će se implementacija donatorskih sredstava putem ovog Fonda odvijati željenom dinamikom i na najučinkovitiji mogući način. Ovo se naročito odnosi na entitetska ministarstva pravde i Pravosudnu komisiju Brčko Distrikta BiH koji gotovo da i nemaju kapacitete koji bi na efikasan i djelotvoran način preuzeli vodstvo u upravljanju projektnim ciklusom. Također, većina institucija sektora pravde, uključujući MP BiH i VSTV BiH, još uvijek nije uspostavila kapacitete i utvrdila adekvatne interne procedure javne unutrašnje finansijske kontrole (uspostava kapaciteta i procedura za vršenje unutrašnje kontrole i unutrašnje revizije), ili su to učinili samo djelimično. Osim toga, konačnim potpisivanjem Memoranduma neće biti riješena mnogobrojna pitanja upravljanja SRSP Fondom bez kojih isti neće moći funkcionisati. Tako se npr. još uvijek treba izraditi i usaglasiti Poslovnik o radu Upravnog odbora SRSP Fonda i Poslovnik o radu Tehničkog sekretarijata SRSP Fonda, utvrditi jedinstveni obrasci za izvještavanje, te donijeti Pravilnik o kriterijima za odabir prioriteta za finansiranje iz SRSP Fonda i Smjernice za korištenje sredstava iz SRSP Fonda. Iskustva Fonda za reformu javne uprave ukazuju da su od posebne važnosti dva posljednje pomenuta upravljačka dokumenta čija su nedovoljno jasno i neprecizno definisana pravila i procedure bila uzrok dužeg zastoja u implementaciji sredstava iz Fonda za reformu javne uprave. Iz ovdje navedenih razloga, kao imperativ se postavlja potreba promptne izgradnje, odnosno jačanja postojećih kapaciteta, institucija sektora pravde u BiH za upravljanje projektnim ciklusom. Važno je napomenuti da se u cilju izbjegavanja dupliciranja kapaciteta, isti trebaju nadograditi uspostavom jedinica za podršku višim službenicima za programiranje pomoći EU (eng. “SPO”), naravno tamo gdje su ovi službenici formalno imenovani. Ovo svakako predstavlja obavezu BiH koja proizilazi iz Strategije za primjenu decentralizovanog sistema implementacije (DlS) za upravljanje programima pomoći Evropske zajednice u Bosni i Hercegovini, a koju, na žalost, većina institucija u BiH, pa tako ni institucije u sektoru pravde u BiH, još uvijek nisu ispunile. U cilju prevazilaženja ovih nedostataka, bilo bi dobro da donatori Fonda, u suradnji sa Delegacijom EU u BiH, razmotre mogućnost financiranja projekta tehničke pomoći, koji bi, osim pružanja pomoći u rješavanju gore navedenih pitanja, bio na raspolaganju institucijama sektora pravde u periodu od barem 12 mjeseci od uspostave Fonda u smislu pružanja mentorske podršku i usmjeravanja odgovornih institucija kroz sve faze upravljanja projektnim ciklusom za projekte, koji se financiraju iz SRSP Fonda. Na ovaj način bi se osiguralo da institucije sektora pravde na efikasan i djelotvoran način preuzmu vodstvo u implementaciji budućih aktivnosti SRSP Fonda u drugoj godini funkcioniranja spomenutog Fonda. Kada je riječ o nedostacima u procesu praćenja i izvještavanja o realizaciji AP SRSP na koje OCD ukazuju od svog prvog izvještaja, značajno je napomenuti da su institucije sektora pravde prihvatile komentare i preporuke OCD i u međuvremenu pokrenule aktivnosti na unapređenju postojećeg sistema. USAID JSDP II projekat je angažirao međunarodnog konsultanta koji je izvršio analizu i dao preporuke u vezi unapređenja postojećeg sistema praćenja i izvještavanja. Na osnovu tih preporuka, Tehnički sekretarijat za praćenje provedbe AP SRSP u BiH donio je Smjernice za praćenje i evaluaciju provođenja AP SRSP u BiH. U okviru Aneksa ovih Smjernica, sadržani su kriteriji za ocjenjivanje napretka provedbe programa/aktivnosti. Također, jednu od novina predstavlja i uspostava elektronskog dokumentacijskog sistema putem kojeg će institucije sektora pravde u budućnosti dostavljati svoje izvještaje. S obzirom da je modificirani sistem tek uspostavljen, bilo bi ishitreno u ovom trenutku davati ocjenu uspješnosti njegove primjene. Ipak, iz kontakata ostvarenih sa članovima FRG, uočljivo je da postoji nedeovoljno razumijevanje novog sistema kod većeg broja institucija. Neophodno je napomenuti da je USAID JSDP II projekat u dva navrata nudio pružanje obuke članovima svih 5 FRG, ali da isti nisu iskazali interes, što se neminovno odrazilo na (ne)razumijevanje novog sistema i kvalitet prilično šturih i ponekad nejasnih institucionalnih izvještaja. Ove okolnosti i dalje dovode u pitanje vjerodostojnost i pouzdanost informacija sadržanih u institucionalnim i objedinjenom izvještaju institucija sektora pravde, kao i samu svrhu i smisao jednog ovako složenog i zahtjevnog posla koji zahtjeva visoko stručne analitičke sposobnosti u svakoj od institucija sektora pravde u BiH. Pozitivan pomak u odnosu na prethodni izvještajni period predstavlja činjenica da je veći broj kantonalnih ministarstava prihvatio i koristio novu bazu podataka - OWIS (Dokumentacioni sistem za praćenje implementacije AP SRSP - OWIS)1. Očekivati je da će intenzivnijim korištenjem ovog software-a doći do daljeg unapređenja kvaliteta institucionalnih izvještaja o praćenju SRSP u BiH u narednom periodu. U fokusu izgradnje kapaciteta institucija sektora pravde u proteklih nekoliko godina bila je funkcija strateškog planiranja. Kao što je to ukazivano u prethodnim izvještajima OCD, ostvareni rezultati u tom pogledu su ipak ograničeni, što između ostalog rezultira još uvijek nedovoljno efikasnom i neblagovremenom implementacijom mjera i aktivnosti iz AP SRSP u BiH. Ipak, u ovom izvještajnom periodu došlo je do pozitivnog postignuća u Federaciji BiH čija Vlada je, uz tehničku pomoć UNDP Programa za jačanje kapaciteta za strateško planiranje i razvoj javnih politika, donijela Uredbu o procesu strateškog planiranja, godišnjeg planiranja i izvještavanja u federalnim ministarstvima (“Službene novine FBiH” broj 22/11). Ovom Uredbom su obavezana sva federalna ministarstva da do novembra 2011. godine izrade i dostave Vladi FBiH svoje institucionalne strateške planove. Nadati se da će donošenjem ove Uredbe, kao i sa dolaskom novog ministra, doći do zaokreta u Federalnom ministarstvu pravde (FMP), koje će, kada već nije iskoristilo priliku da svoj strateški plan izradi u okviru Projekta tehničke podrške AECID-a prošle godine, ispoštovati ovu Uredbu i izraditi institucionalni strateški plan u okviru kojeg će preuzeti mjere i aktivnosti iz AP SRSP. Kada je riječ o Ministarstvu pravde RS, nužno je da što prije uhvati korak sa FMP i donese svoj institucionalni strateški plan koji će biti usklađen sa AP SRSP u BiH. U suprotnom, sasvim je izvjetan scenarij na koji je ukazivano u perthodnim izvještajima OCD, da će ovo ministarstvo postati uskim grlom procesa implementacije SRSP u BiH. Na kraju, značajno je napomenuti da izgradnja kapaciteta i vještina za razvoj javnih politika u institucijama sektora pravde, uključujući procjenu uticaja javnih politika i propisa tek predstoji. U tom smislu, USAID JSDP II projekat je prošle godine pomogao uspostavu foruma za izradu politika između MP BiH i Sekretarijata VSTV BiH. Ovu inicijativu je svakako neophodno proširiti i na entitetska ministarstva pravde i PK BD BiH, kao i kantonalna ministarstva pravde. Iskustva drugih zemalja u regionu ukazuju da je za uspješnu reformu kapaciteta za razvoj javnih politika potrebna promjena u kulturi organizacije i svijesti nosilaca političkih funkcija. Kada je riječ o institucijama sektora pravde u BiH, jedan od recidiva prošlog sistema koji je još uvijek prisutan u značajnoj mjeri jeste i nedostatak iskustva službenika u smislu korištenja vlastitog prosuđivanja, s obzirom da su državni službenici školovani, odnosno obučavani, da primarno primjenjuju pravila propisana zakonima i drugim propisima, ili u najboljem slučaju da potražuju određene podatke i informacije. Strategija reforme javne uprave ukazuje na opštu deficitarnost ovakvih specijaliziranih i visoko-stručnih kadrova u cijeloj BiH i postavlja zahtjeve za njihovu izgradnju. Razvoj javnih politika i procjena uticaja su koliko nauka toliko i određena vrsta umjetnosti i prije svega traže analitičke sposobnosti i inventivnost. Obrisi ovakvih kapaciteta se naziru u pojedinim institucijama sektora pravde u BiH (npr. Ministarstvo pravde BiH i Sekretarijat VSTV BiH) i potrebno im je, uz dodatno stručno usavršavanje, dati mogućnost da dođu do značajno većeg izražaja. Iako je opšte-poznato da je donošenje konačnih odluka odgovornost nosilaca političkih funkcija, sasvim je evidentno da će ministrima u narednim godinama, sa intenziviranjem aktivnosti na implementaciji zahtjeva koji proizilaze iz procesa evropskih integracija, sve više biti potrebni visoko stručni savjeti i podrška stručnjaka - analitičara - koji su sposobni za mnogo više od pukog osvrtanja na postojeće zakone i druge propise. Biće im potrebno da na raspolaganju imaju procjenu mogućih uticaja određene javne politike, kao i politički neutralnu i objektivnu procjenu moguće reakcije građana na tu politiku. Iz tih razloga, fokus institucija sektora pravde u BiH u narednom periodu, pored izgradnje kapaciteta za strateško planiranje, treba usmjeriti i na izgradnju kapaciteta za razvoj javnih politika i procjenu uticaja. Pet partnerskih OCD ovom prilikom izražava nadu da će ovaj polugodišnji Izvještaj za period 01.01.-30.06.2011. godine biti koristan i poslužiti kao izvor informacija kako nadležnim institucijama, tako i donatorima u sektoru pravde u daljnjoj provedbi reformskih mjera u sektoru pravde u BiH, te da će predložene preporuke koje slijede u nastavku biti razmatrane i usvojene na 6. Konferenciji ministara pravde u BiH i predsjednika Visokog sudskog i tužilačkog vijeća BiH i Pravosudne komisije Brčko Distrikta BiH. Na kraju, želimo se zahvaliti svim institucijama, donatorima i drugim nevladinim organizacijama aktivnim u sektoru pravde na dostavljenim informacijama, dokumentima i odgovorima na tražene upite, bez čije pomoći bi ovaj izvještaj bio nepotpun. Također, zahvaljujemo se na dosad primljenim konstruktivnim komentarima, koji se odnose na do sada pripremljene izvještaje OCD, koje smo dobili od strane nadležnih institucija za provođenje SRSP, koji su u značajnoj mjeri reflektirani u ovom polugodišnjem izvještaju.

• Details
• Contents