Analiza realizacije ciljeva reforme policije kroz ustavna i zakonska rješenja
Analysis of the realization of the goals of police reform through constitutional and legal solutions

Author(s): Sead Traljić
Subject(s): Law, Constitution, Jurisprudence, Constitutional Law, Public Law, Security and defense, Evaluation research
Published by: Fondacija Centar za javno pravo
Keywords: Public law; constitution; security; police; police reform; legislation; BiH; restructure commission; IPTF;
Summary/Abstract: Bez obzira na mnogobrojne reformske inicijative, prvobitni ciljevi reforme policije nisu postignuti. Postojeća zakonska rješenja – prethodna, neizmijenjena, te nova, „reformska“, nisu u zadovoljavajućoj mjeri doprinijela da prvobitni ciljevi reforme policije budu postignuti. Može se zaključiti da važeća zakonska rješenja dijelom predstavljaju neuspjeh reformskih procesa i evropske „kondicionalnosti“, a dijelom politički kompromis kojim se samo deklarativno dala podrška evropskim integracijama BiH, ali se u suštini nije na značajniji način doprinijelo reformi policijskih struktura u BiH. Za potrebe valorizacije rezultata policijske reforme u BiH, definirani su ciljevi ove reforme. Ove ciljeve nije jednostavno definirati jer oni nisu formalizirani kao dio određene domaće politike, niti su od domaćih političkih elita prihvaćeni kao suštinski njihovi. Ciljeve reforme u BiH je formulirala međunarodna zajednica u različitim fazama i oblicima svog prisustva u Bosni i Hercegovini – počevši od Ujedinjenih nacija i IPTF-a, preko Funkcionalnog pregleda policijskih snaga koji je proizvod napora i ulaganja Evropske komisije, do Komisije za restrukuiranje policije i njenog izvještaja u skladu sa principima koje je definirao Visoki predstavnik u BiH. Analizom ovih ciljeva, bez obzira na potencijalnu problematizaciju, posebno u odnosu na nedostatak domaćeg vlasništva nad njima te eventualne nerealne evropske zahtjeve, došlo se do zaključka da oni, u konačnici, streme ka uspostavljanju jedinstvene, efikasne, djelotvorne i racionalne, depolitizirane i nacionalno neutralne, te odgovorne policije. Kritička valorizacija uspjeha reformi je napravljena na osnovu ovako identificiranih ciljeva, koji su poslužili i kao kriteriji za ocjenu ishoda reformi. U svrhu valorizacije, sagledana su samo ustavna i zakonska rješenja koja uređuju oblast unutrašnjih poslova i policijskog rada u BiH sa kontrastnom analizom u odnosu na prvobitno definirane ciljeve reforme. Analizirani su reformom nepromijenjeni državni i entitetski ustavi, zakoni o unutrašnjim poslovima entiteta i jednog kantona, kao oglednog primjera, zakoni o pojedinim policijskim tijelima i zakoni o policijskim službenicima države, entiteta i kantona, sa posebnim osvrtom na zakone koji su usvojeni 2008. godine radi uslova potpisivanje Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju između BiH i EU, a koji neki smatraju i reformskim. Analiza ustavnih i zakonskih rješenja je pokazala da ciljevi reforme nisu postignuti sa aspekta jedinstvenosti, efikasnosti, djelotvornosti i racionalnosti, depolitiziranosti i nacionale neutralnosti, te odgovornosti policije. Razlog su neizmijenjeni ustavi i zakoni, čime se eliminiraju zakonski osnovi za postizanje ovih ciljeva reforme policije, te novi, tzv. reformski zakoni koji ne adresiraju potrebe reforme policije u cjelini. Jedinstvena policija ne postoji u BiH. Reformskim inicijativama, odnosno manjkom inicijativa, nije postignut prvi evropski princip da država treba da ima sve zakonodavne i budžetske nadležnosti o svim policijskim pitanjima. „Reformski“ zakoni reguliraju odnose samo na državnom nivou, bez doticaja sa procesima u ostatku države i entitetskim policijskim snagama, koje de facto nisu reformirane, niti u smislu zakonodavnih i budžetskih nadležnosti, niti onim što se smatralo da bi trebale biti funkcionalne policijske oblasti. Umjesto jedinstvene policije, danas u BiH još uvijek postoji više autonomnih policija sa cjelovitim strukturama i funkcijama. Entiteti i kantoni se nikako ne mogu posmatrati kao lokalne policijske oblasti, zbog nepostojanja hijerarhije niti sa federalnim ni državnim nivoom. Ovo ostaju odvojene jurisdikcije bez funkcionalnih horizontalnih i vertikalnih veza. Policijske snage još uvijek nisu efikasne u smislu uzajamne saradnje i međusobne koordinacije te provođenja krivičnih istraga u saradnji sa tužiocima. Policijska organizacije je i dalje neracionalna uslijed nedostatka centralizacije funkcija i resursa. Zbog neusvajanja preporuka Komisije za restuktuiranje policije, ni dalje u BiH ne postoje dva hijerarhijski povezana nivoa za obavljanje policijskih djelatnosti, već više međusobno nepovezanih policijskih organizacija. Do sada nije pokazana politička volja za udruživanjem funkcija i sredstava, radi racionalizacije troškova za obavljanje unutrašnjih poslova. Reformski zakoni iz 2008. godine omogućavaju određenu centralizaciju funkcija podrške, forenzičkih vještačenja, školovanja i stručnog usavršavanja, ali samo za agencije na državnom nivou. Ovi zakoni su, naime, uspostavili i dodatne funkcije za državni nivo, upotpunjujući institucionalni okvir. Međutim, ovo je dovelo do kreiranja još jednog sloja već postojećih i preglomaznih funkcija i resursa pored onih na entitetskim i kantonalnim nivoima. U isto vrijeme, nije došlo do raspoređivanja policijskih djelatnosti na državni i lokalni nivo, po eventualnom nivou složenosti, već gotovo sve agencije u BiH obavljaju sve vrste policijskih poslova. Ne postoje zakonske prepreke za saradnju, razmjenu i koordinaciju u radu policijskih snaga preko kantonalnih i entitetskih granica, kao i saradnju sa državnim policijskim agencijama. Međutim, postojanje odvojenih jurisdikcija ipak samo po sebi nameće formalnosti koje mogu uticati na djelotvornost policije, odnosno smanjenje njene operativnosti u radu na pojedinačnim slučajevima. Zakon o Direkciji za koordinaciju policijskih tijela i o agencijama za podršku policijskoj strukturi Bosne i Hercegovine iz 2008. godine, kao reformski zakon, nije uredio koordinaciju policijskih tijela mimo onih na državnom nivou, čime veliki dio problema koordinacije nije riješen, niti reformski cilj postignut. Reformu pravosuđa, konkretnije tužilaštava i zakona o krivičnom postupku, nije pratila odgovarajuća reforma policijskih snaga i zakona koji uređuju oblast unutrašnjih poslova, čime bi se, svakako, policija približila ciljevima reforme koji se odnose na djelotvornost i saradnju sa tužiocima u provođenju krivičnih istraga. Formalno, uslovi za depolitizaciju postoje, ali ih politička realnost demantira. Policija nije depolitizirana, niti je nacionalno neutralna. Formalni zakonski uslovi za depolitizaciju su uspostavljeni, međutim, imenovanje rukovodećih službenika je u konačnici i dalje rezultat dogovora političkih elita. Rukovodioci i policijski službenici, prema zakonu, ne smiju biti članovi političkih partija niti zastupati njihove interese, mada sankcije za ove teže povrede radne dužnosti nisu uvijek izvjesne. Policija nije nacionalno neutralna, između ostalog zato što ne postoje zakonske odredbe koje bi garantirale mogućnost izbora i imenovanja „nekonstitutivnih“ naroda i manjina, a čak ni svi zakoni ne garantiraju nacionalnu zastupljenost policijskih službenika u skladu sa popisom stanovništva iz 1991. godine, čime se značajno smanjuje povjerenje brojčanih manjina u rad policije na područjima gdje dominira jedna nacionalna skupina. Prema zakonima, policija je odgovorna prema vlastima, ali ne i prema građanima. Nadzor nad radom organa unutrašnjih poslova ostvaruju predsjednici, vlade, parlamenti putem izvještaja ministarstava unutrašnjih poslova i sigurnosti o radu i stanju u ovoj oblasti i ovi procesi su regulirani zakonima. Interni postupci za odgovornost policijskih rukovodilaca i službenika su također etablirani, mada ne uvijek sa preciznim rokovima. Svi zakoni sadrže odredbe o poštivanju ljudskih prava i sloboda, a pojedini i ustavno načelo nediskriminacije u obavljanju policijskih djelatnosti. Međutim, odnosi sa građanima i ostvarivanje odgovornosti policije kroz učešće i nadzor od strane zajednice nisu dovoljno regulirani zakonima. Odbori za žalbe građana su predviđeni zakonskim rješenjima samo sporadično, dok rad policije u zajednici uopšte nije zakonska kategorija. Ova kontrastna analiza potvrđuje zaključak da je, barem sudeći prema ustavnim i zakonskim rješenjima, stepen realizacije prvobitnih ciljeva reforme nizak. Postojeća zakonska rješenja kao rezultati reformi još uvijek ne garantiraju postojanje jedinstvene policijske strukture na jedinstvenom sigurnosnom prostoru, policiju koja izvršava svoje zadatke na efikasan, djelotvoran i racionalan način, depolitiziranu i nacionalno neutralnu policiju, te odgovornu policiju.

• Details
• Contents