Član 112 Zakona o prostornom uređenju Unsko– sanskog kantona (Stručno mišljenje o usaglašenosti sa Ustavom BiH i Ustavom FBiH kao i sa Zakonom o upravnom postupku FBiH)
Article 112 of the Law on Spatial Planning of the Una-Sana Canton (Expert Opinion on Conformity with the Constitution of BiH and the Constitution of the FBiH as well as with the Law on Administrative Procedure of the FBiH)

Author(s): Neven Akšamija
Subject(s): Law, Constitution, Jurisprudence, Constitutional Law, Public Law, Evaluation research
Published by: Fondacija Centar za javno pravo
Keywords: Public law; constitution; Constitutional Court; BiH; FBiH; USK; spatial planning; Law on Spatial Planning; constitutionality; Law on Administrative Procedure; ZUP;
Summary/Abstract: Analiza ovog slučaja pokazuje u cjelini u kojoj mjeri fragmentacija pravnog prostora u Bosni i Hercegovini donosi brojne probleme za primjenu prava u cjelini i za građane čije se pravne pozicije štite ili opterećuju konkretnim propisima. Iz izloženog može se zaključiti da je sporna ustavnost same odredbe člana 112 Zakona o prostornom uređenju i građenju USK, kako sa aspekta Ustava Bosne i Hercegovine, tako i sa aspekta Ustava Federacije Bosne i Hercegovine, i da je ista odredba, s obzirom na tumačenje i primjenu u postupcima pred organima u Unsko-sanskom kantonu, zasigurno neustavna, posebno u pogledu Ustava Bosne i Hercegovine. Kako izdavanje građevinske dozvole spada u građanska prava i obaveze, ostavljanjem zainteresovanih lica bez pravne zaštite krši se njihova pozicija zaštićena ustavom. Tumačenje člana 112 u smislu privilegiranja investirora kao isključive stranke počiva na iskrivljivanju jezičkog značenja same norme odnosno, pretpostavlja se da je tekst norme jezički posredovana riječ „samo“ (samo je investitor stranka). To dovodi i do proizvoljne (arbitrarne) primjene spornog člana, što je samo po sebi neustavno. Član 112, a posebno njegovo tumačenje i primjena, su i u suprotnosti sa odredbama Zakona o upravnom postupku, preciznije člana 1 stav 2 u vezi sa članom 48 Zakona o upravnom postupku. Ovim članom, njegovim tumačenjem i primjenom uvedeno je posebno pravilo postupka koje nije u skladu sa federalnim zakonom. Kantonalni zakon mora biti usaglašen sa izričitim propisom federalnog Zakona o upravnom postupku. U tom je smislu instruktivan eksplicitan stav Suda Bosne i Hercegovine da stranačka legitimacija ne spada u one odredbe upravnog postupka koje se mogu derogirati u smislu ograničavanja posebnim zakonodavstvom (lex specialis). To znači da su tumačenje i primjena člana 112 Zakona o prostornom uređenju i građenju u formi spomenute prakse upravnih organa Unsko-sanskog kantona nezakoniti. Citirana sudska prakse nedvosmisleno pokazuje da ovlaštenje za pokretanje spora protiv nekog upravnog akta ne zavisi od stranačke legitimacije u upravnom postupku, već se ovlaštenje za pokretanje upravnog spora isključivo veže za povredu prava i pravnih interesa konačnim upravnim aktom. Prema usaglašenim stavovima različitih sudova, svako ko smatra da mu je konačnim upravnim aktom povrijeđeno neko pravo ili pravni interes može pokrenuti upravni spor (Sud Bosne i Hercegovine čak odriče pravnu zaštitu u upravnom sporu licima koji su učestvovali u upravnom postupku primjenom posebnih propisa, ali im konačnim upravnim aktom nije povrijeđeno neko njihovo pravo niti pravni interes). Federalni zakon o upravnim sporovima daje pravnu zaštitu i jednim i drugima, ali kao posebnim kategorijama – odvojeno su kategorisana lica kojima je upravnim aktom povrijeđeno neko pravo ili pravni interes, a odvojeno lica koja su bila učesnici u postupku. Prema tome, lica kojima su kantonalni organi odbili svojstvo stranke u postupku izdavanja građevinske dozvole, a koja imaju pravni interes da učestvuju u postupku, mogu protiv konačnog rješenja kojim je odlučeno o legitimaciji pokrenuti upravni spor. Pored toga, takva lica mogu pribaviti rješenje kojim se izdaje građevinska dozvola, protiv njega uložiti žalbu, i potom u slučaju negativnog ishoda, podnesu tužbu Kantonalnom sudu u Bihaću. Kao argument dopuštenosti tužbe može se koristiti odredba člana 2 Zakona o upravnim sporovima, dok kao razlozi osnovanosti tužbe dolaze u obzir odredbe ustava i Zakona o upravnom postupku, s obzirom na brojnu iznesenu sudsku praksu koja podupire ovakav stav. Uz to se takvo lice može pozivati i na Zakon o zabrani diskriminacije, koji u članu 11 omogućava njegovu primjenu u postojećim upravnim ili sudskim postupcima. U slučaju negativnog ishoda, može se podnijeti vanredni pravni lijek – zahtjev za vanredno preispitivanje Vrhovnom sudu Federacije BiH, uz istovremeno podnošenje apelacije Ustavnom sudu BiH. Mislim da je takav ishod krajnje nevjerovatan s obzirom da postoji sudska praksa (dijelom je gore navedena) i ona ide u prilog ovdje iznesenim tvrdnjama. Pored osnovne pravne zaštite u upravnom sporu, lica čiji su pravni interesi povrijeđeni navedenim zakonom, a posebno njegovom primjenom, može pokrenuti i postupak kod Ombdusmena za ljudska prava Bosne i Hercegovine. Ovdje obzirom na očigledne povrede ljudskih prava navedenim tumačenjem i postupanjem. Isto tako, može se podnijeti i tužba za zaštitu od diskrimacije po članu 12 Zakona o zabrani diskriminacije, kojom bi se utvrdila diskriminacija lica kojima je uskraćeno pravo na učešće u postupku u odnosu na lica u istom položaju u pogledu postupaka u drugim kantonima, na nivou Federacije, u RS i Brčko Distriktu BiH. Presuda kojom bi se utvrdila diskriminacija mogla bi primorati kantonalne organe da odustanu od sadašnje prakse, iako je ishod ovakvog postupka donekle neizvjestan, s obzirom na nepostojeću ili oskudnu objavljenu domaću sudsku praksu iz oblasti zaštite od diskriminacije, čak i nakon pet godina primjene zakona. Konačno, kantonalno Ministarstvo u obrazloženju rješenja koje je ovdje uzeto kao primjer konkretne upravne prakse citira presudu Vrhovnog suda BiH, broj U-236/91 od 28. februara 1991. godine. Presuda postoji i objavljena je, ali je donešena za drukčije činjenično stanje i u drugačijem pravnom okviru. Prema Ustavu SFRJ, tadašnja Federacija je uređivala opšti upravni postupak, a republike su uređivale posebne postupke (čak i sudske, kao na primjer vanparnični postupak) u okviru svojih nadležnosti. To prema sadašnjem stanju nije slučaj i od te tačke se ne može uspostavljati analogija. Daljom analizom sentence, može se zaključiti da ova presuda upravo ne ide u prilog kantonalnim organima. Naime, u presudi je navedeno da se pitanje stranačkog svojstva susjeda i drugih osoba u postupku pribavljanja odobrenja za građenje ne cijeni samo prema odredbama Zakona o općem upravnom postupku. To znači da sud nije isključio primjenu Zakona o upravnom postupku prilikom primjene građevinske dozvole, kako to pogrešno tumači kantonalno ministarstvo. U svakom slučaju, čak i kad bi stav kantonalnog ministarstva u pogledu ove presude bio osnovan, ona predstavlja usamljen primjer u odnosu na brojne iznesene presude koje govore u prilog stranačke legitimacije drugih lica, osim investitora, u postupku izdavanja građevinske dozvole.

• Details
• Contents