Zakon o privremenom uređivanju načina isplate penzija u svetlosti Ustavnog suda Srbije
Act on the Temporary Arrangement of the Method of Payment of Pensions in the Light of the Constitutional Court of Serbia

Author(s): Darko Simović
Subject(s): Law, Constitution, Jurisprudence, Constitutional Law, Public Law, Evaluation research, Law on Economics, Fiscal Politics / Budgeting
Published by: Fondacija Centar za javno pravo
Keywords: Public law; constitution; Constitutional Court; pensions; payment method; Law on Temporary Arrangement of the Method of Payment of Pensions; evaluation; Republic of Serbia;
Summary/Abstract: Analiza Rešenja Ustavnog suda, povodom inicijative za ocenu ustavnosti Zakona o privremenom uređivanju načinu isplate penzija, navodi na zaključak da je ovaj organ, od organa kontrole ustavnosti akata političkih vlasti, preobražen u apologetu trenutne politike. Naime, prema rečima sudije Olivere Vučić, „Ustavni sud se najmanje bavio odgovorom na osnovno pravno pitanje da li je osporeni Zakon o privremenom uređivanju načina isplata penzija saglasan Ustavu ili je neustavan, te ga treba kasirati i onemogućiti dalje važenje normi koje su u njemu sadržane, zato što se protive Ustavu. U mnogo većoj meri, Ustavni sud se bavio pitanjem celishodnosti donošenja ovog Zakona i obrazlaganjem opravdanja za njegovo donošenje“. Dakle, kao što je i dosadašnja analiza rezonovanja Ustavnog suda ukazala, ovaj organ je pružio prevashodno politički, a daleko manje pravni odgovor o spornim ustavnopravnim pitanjima. Osim toga, sve činjenice su ukazivale na opravdanost pokretanja postupka ocene ustavnosti osporenog Zakona, a nakon toga i organizovanje javne rasprave, koja bi prethodila donošenju meritorne odluke. Premda se prevashodno fokusirao na odlučivanje o opravdanosti preduzetih mera, odnosno o celishodnosti donošenja osporenog Zakona, izvesno je da Ustavni sud nije raspolagao nizom relevantnih podataka koji su neophodni za procenjivanje proporcionalnosti ustanovljenih zakonskih mera smanjenja penzija. Ustavni sud se u potpunosti oslonio na obrazloženje Predloga zakona. Takođe, održavanje javne rasprave je moglo da rasprši dilemu da li su uštede u budžetu mogle da se ostvare preduzimanjem nekih drugih ekonomskih mera, odnosno da li je smanjenje penzija zaista taj nužni, poslednji korak za spas javnih finansija Srbije. Neodrživo je pravno gledište Ustavnog suda u pogledu određivanja pravne prirode prava na penziju, jer je ovo pravo nelogično razdvojeno od prava na penzijsko osiguranje i devalvirano na rang zakonskog prava. S druge strane, Ustavni sud nije ni pokušao da utvrdi prirodu preduzete zakonske mere, već je, imajući u vidu da je pravo na penziju zakonsko pravo, prepustio zakonodavcu da ga svojevoljno oblikuje. „Ustavni sud je ovakvim odnosom prema pitanju smanjenja penzija uspostavio legalnu i legitimnu mogućnost vlasti da uvek kada to nađu društveno opravdanim, iz razloga ekonomski rđavih prilika koje su nastupile, posegnu za sredstvima iz zakonito zarađenih penzija i tako, po nekoj formuli koja će odgovarati tadanjem trenutku, sprovodeći načelo socijalne pravde, ostvaruju naznačeni društveni interes kao legitimni cilj“. Osim toga, izostao je odgovor na pitanje koja je to granica koju zakonodavac ne može da pređe u situacijama nužnosti smanjenja penzija kada to zahtevaju promenjive ekonomske i socijalne prilike. Ustavni sud, takođe, nije bio uverljiv kada je obrazlagao privremeni karakter osporenog Zakona. Naime, trajanje zakonskih mera o smanjenju penzija, kada već izričito nije vremenski limitirano, vezuje se za okolnosti koje nisu izvesne i koje se ne mogu predvideti. Ustavni sud je propustio da odgovori na najbitnije pitanje kada je reč o zakonskoj meri smanjenja penzija, „da li postoje i gde su ustavne granice zakonske mere kojom se umanjuju zakonito stečena imovinska prava, odnosno penzije. Kako je reč o privremenom (!) važenju mere umanjenja penzija, trebalo je dati odgovor i na pitanje od kojeg momenta jedna pretpostavljeno u svemu zakonita, legitimna i razumna mera postaje nezakonita, nelegitimna i nerazumna“. U tom smislu, predviđeno je smanjenje penzija na neizvesno dug period, pa se istovremeno može osporiti i činjenica da preduzeta zakonska mera ispunjava test proporcionalnosti. Dakle, zakonodavac nije u potpunosti uvažio sve ustavne pretpostavke koje su neophodne da bi se pristupilo ograničenju ovog ljudskog prava. Sudija Dragan Stojanović je izneo mišljenje da bi, bez obzira na to što zakonodavac nije izričito predvideo trajanje osporenog Zakona, trebalo periodično preispitivati, za svaku budžetsku godinu, da li su ispunjeni svi oni uslovi koji se zahtevaju za primenu zakonske mere smanjenja penzija. U svom izdvojenom mišljenju Katarina Manojlović Andrić se poziva na dotadašnju jurisdikciju Ustavnog suda, koji je u više svojih odluka, povodom kvaliteta zakonskih normi, zauzeo stav koji glasi: „Da bi se jedan opšti akt smatrao zakonom, ne samo formalno, nego i u sadržinskom smislu, taj zakon, odnosno njegove norme moraju biti u dovoljnoj meri precizne, jasne i predvidive“. Izvesno je da osporena zakonska rešenja nisu saglasna sa zahtevom pravne sigurnosti i načelom vladavine prava. Inače, Ustavni sud je u nekoliko simplifikovao ustavno načelo vladavine prava i izjednačio ga sa načelom legalnosti. Naime, prema rezonu Ustavnog suda osporeni Zakon nije povredio načelo vladavine prava, budući da „sadržina prava na penzijsko osiguranje nije utvrđena Ustavom, već se u celini uređuje zakonom, a u konkretnom slučaju, mere privremenog umanjenja penzija ustanovljene su upravo zakonom, koji je, pored Ustava, osnovni izvor prava, a ne podzakonskim aktima Vlade ili opštim aktima koje donosi Republički fond za penzijsko i invalidsko osiguranje“. Kada je reč o primedbi inicijatora da osporeni Zakon ima retroaktivno dejstvo, nema sumnje da je u pitanju proizvoljna konstatacija, jer je ovaj akt stupio na snagu narednog dana od dana objavljivanja, a njegova primena je počela od isplate penzija za novembar 2014. godine. Naposletku, čitavo dosadašnje izlaganje bi se moglo sumirati u konstataciji da je Ustavni sud trebalo da pokrene postupak kontrole ustavnosti zakona, ali i da osporeni Zakon proglasi neustavnim. Međutim, budući da Ustavni sud nije zauzeo ovakvo stanovište, istaknuto je da ova odluka ne predstavlja nužno i kraj ustavnosudskog angažovanja na ovom polju. O ponavljanju postupka ne bi moglo biti reči samo u slučaju da je Ustavni sud doneo utvrđujuću odluku. Budući da je Ustavni sud odbio da se izjasni o ustavnosti osporenog Zakona, protek vremena bi opravdao da se iznova pokrene ustavni spor, jer bi se privremenost zakona, kao suštinski element opravdanja preduzetih mera, mogla uverljivije osporavati.

• Details
• Contents