Načela dobre uprave – primena u upravno-procesnom pravu Republike Srbije
Principles of Good Governance - Implementation in the Administrative Process Law of the Republic of Serbia

Author(s): Bojana Todorović
Subject(s): Law, Constitution, Jurisprudence, Constitutional Law, Governance, Public Law, Evaluation research, EU-Legislation
Published by: Fondacija Centar za javno pravo
Keywords: Public law; constitution; administration; governance; ZUP; Law on Administrative Procedure; ECHR; human rights; Republic of Serbia;
Summary/Abstract: Analiza važećeg ZUP-a - ključnog normativnog akta u oblasti upravnog postupka - pokazuje da su temeljni standardi dobre uprave integrisani u naš pravni sistem. Načelo zakonitosti, zaštite prava stranaka i zaštite javnog interesa, načelo dvostepenosti (pravo na žalbu), pružanje pomoći stranci i saslušanje stranke, načelo samostalnosti organa, (slobodne) ocene dokaza i načelo istine, načela efikasnosti i ekonomičnosti, upotrebe jezika i pisma i načelo pravosnažnosti rešenja, principi su dobre uprave sadržani u osnovnim načelima ZUP-a. Ugrađivanjem krunskih principa dobre uprave u osnovna načela iskazuje intenciju zakonodavca da njima upodobi celokupan režim upravnog postupka, imajući u vidu da su načela „uporišne tačke najviše socijalne vrednosti iz kojih proizlaze ostale, posebnije regule, odnosno sa kojima druga, uža pravila toga miljea moraju neizostavno da budu u harmoniji, da im se pokoravaju“ . Ostala načela koja su u samoj biti evropskog koncepta dobre uprave − kao što su načelo srazmernosti, pristupa spisima predmeta, kao i zaštite legitimnih očekivanja – nisu kao takva posebno izdvojena i naznačena, ali podrobnim pregledom zakonskih odredaba, moguće je prepoznati njihove elemente u, recimo, članovima koji uređuju administrativno izvršenje, prelaznim i završnim odredbama, i sl. Dakle, najvažniji pravni akt kojim se uređuje upravni postupak je saglasan sa standardima dobre uprave, onako kako ih vide EKLjP i preporuke Komiteta ministara SE. Normativni nivo garantovanja dobre uprave u velikoj je nesaglasnosti sa praksom, što potvrđuje i poslednji izveštaj Zaštitnika građana. Čestim i neopravdanim odugovlačenjem u sprovođenju upravnog postupka i donošenju rešenja, odnosno potpunim izostankom rešenja (problem „ćutanja uprave“), prekomernim opterećivanjem stranaka usled komplikovanosti procedura i obaveze pribavljanja brojne dokumentacije za ostvarenje nekog prava, neizvršavanjem pravosnažnih sudskih odluka i sl. poništavaju se pravilno definisane norme o dobroj upravi i pokazuju da se promena ka boljoj i kvalitetnijoj upravi odigrala na nivou norme, a izostala na nivou primene – u svakodnevnim upravnim postupcima. Evidentno je da taj raskorak norme i stvarnosti mora biti rešen, kako bi ono što se smatra dobrom upravom bilo oživotvoreno. Kao lek za navedene probleme, zagovornici donošenja novog ZUP-a predlažu uvođenje novih načela − predvidivosti, srazmernosti i pristupa informacijama i zaštite podataka − odnosno unapređenje postojećih, zatim stvaranje preduslova za modernizaciju i zaživljavanje elektronske uprave, prekršajnu odgovornost nadležnih organa, kao i neke nove institute, koji bi trasirali put bržoj, jednostavnijoj i transparentnijoj upravnoj proceduri, a domaće zakonodavstvo dodatno približili standardima SE. Većina predloženih zakonskih rešenja bi, ukoliko se obezbedi njihova adekvatna primena u praksi, zaista i mogla tome da doprinese. Međutim, nemaju sve novine iz Nacrta podjednaki potencijal da unesu suštinske izmene u režim upravnog postupka Republike Srbije. Naime, pojedine odredbe predstavljaju preuzimanje inostranih rešenja bez adekvatne razrade − što je npr. slučaj sa institutom jedinstvenog upravnog mesta – dok druga, kao što su, primerice, odredbe kojima se uspostavlja prekršajna odgovornost određenih lica ili onih kojima se strankama nalaže pribavljanje različitih podataka kao uslov za ostvarenje nekog prava, iziskuju dodatno preciziranje ili izmenu posebnih propisa za uspešnu primenu u praksi. Zbog svega navedenog, važno je da se evropska načela, naročito ona koja predstavljaju novum u pravnom režimu upravnog postupka, adekvatno ugrade u zakonski tekst, ali tako da se obezbede uslovi za njihovu pravilnu i potpunu primenu u praksi i da se, ujedno, „prilagode realnim okolnostima u kojima domaća uprava obavlja svoju delatnost uz očuvanje pravila proverenih u višedecenijskoj praksi“ . Kvalitetni zakonski propisi, usklađeni sa EKLjP-om i standardima iz preporuka Komiteta ministara, svakako su prvi korak na putu ka kvalitetnijoj upravi, boljoj i potpunijoj zaštiti prava građana i jačanju demokratičnosti i objektivne zakonitosti u društvu, ali ne i dovoljan. Poučeni iskustvom iz upravne prakse, jasno je da aktivnosti na ovom polju treba usmeriti ka instrumentima za ostvarivanje proklamovanih načela. Kvalitetom organizacije upravnog aparata, respektabilnih propisa, finansijskih sredstava, dejstvom političkih činilaca u pravcu principa dobre uprave, ličnom kreacijom oslonjenom na tradiciju i aktuelne uslove u kojima se traži i teži primeni dobre uprave, kao i radom na ujednačavanju upravne i upravno-sudske prakse – moguće je ostvariti sinergijski efekat, što se ističe i u Preporuci Komiteta ministara o dobroj upravi.

• Details
• Contents